Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ) с комментариями к статьям

Статья 2. Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:

1) обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования;

2) обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;

3) обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения;

Информация об изменениях:

Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 41-ФЗ в пункт 4 статьи 2 настоящего Кодекса внесены изменения

См. текст пункта в предыдущей редакции

4) осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории;

5) участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия;

6) ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

7) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;

8) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам;

9) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности;

10) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий;

11) ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности;

12) возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.

<Статья 1 | Статья 2 | Статья 3>

Научно-практический комментарий:

Принципы - основные исходные положения, руководящие идеи и основные правила деятельности, устройства. Изла-гаемые в законах основные направления, начала служат стержнем, костяком не только данного Кодекса, не только законодательства о градостроительной деятельности, но и правоприменительной практики в соответствующей области.
Предусмотренные ст. 2 ГрК РФ принципы получают свое полное дальнейшее развитие в последующих статьях и нор-мах ГрК РФ, где они наполняются конкретным содержанием, проявляются в установлении градостроительных правоотно-шений. Известны, кроме того, случаи принятия судебных, административных и арбитражных решений на основе принципов законодательства при отсутствии конкретных норм, регулирующих рассматриваемое спорное общественное отношение.
1. Понятие устойчивого развития раскрывается в п. 3 ст. 1. Оно стало использоваться на Западе два десятка лет назад, и особенно активно после всемирной встречи в Рио-де-Жанейро по вопросам охраны окружающей среды и устойчивого развития в 1992 г., устойчивое развитие получило в качестве постоянной доминанты на экологическом форуме в Йохан-несбурге в 2002 г.
Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 была утверждена представленная Правительством РФ Концепция пе-рехода Российской Федерации к устойчивому развитию, а затем принята соответствующая стратегия.
Основной смысл указанного принципа и понятия заключается в обеспечении возобновляемого с точки зрения природ-ных ресурсов, не ухудшающегося в смысле экономики, стабильно нарастающего развития. Применительно к градострои-тельству это означает обеспечение благоприятных неухудшающихся условий жизни человека, что подкрепляется и развивается последующими принципами и предписаниями законодательства о градостроительной деятельности.
2. Проблема учета и баланса факторов имеет принципиальное значение, и в ст. 3 Федерального закона "Об охране ок-ружающей среды" применяется такой же набор, но предусматривается научно обоснованное сочетание экологических, эко-номических и социальных интересов человека, общества и государства. Есть развитые страны, в которых законода-тельством отдается приоритет экологическому развитию, а в ряде африканских и южноамериканских стран не скрываются экономические интересы, находящиеся на первом месте по отношению к экологическим.
В комментируемом пункте ст. 2 ГрК РФ обращается внимание на возможность и необходимость учета и иных факто-ров. Это могут быть факторы правового и нравственного порядка, в том числе предусмотренные другими пунктами данной статьи. В различные периоды развития экономики и принятия законов формулируется и решается по-разному перечень как факторов, так и принципов осуществления той или иной деятельности.
3. Забота об инвалидах первой, второй и третьей групп, получивших инвалидность вследствие трудового увечья, про-фессионального заболевания, военной травмы, с детства и др., является проявлением учета социального фактора, преду-смотренного п. 2 комментируемой статьи. Доступ к объектам социального и иного (!) назначения должен быть обеспечен для всех категорий граждан, но доступ для инвалидов вследствие их ухудшенного состояния здоровья должен служить эта-лоном при осуществлении градостроительной деятельности.
Правовое наполнение данного пункта предусматривается Федеральными законами "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ, "О внесении изменений в законодательные акты Российской Феде-рации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Феде-ральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законода-тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, в поста-новлениях Правительства РФ о порядке признания граждан инвалидами.
4. Разъяснение указанных в комментируемом пункте понятий дается в пп. 2 и 8 ст. 1 ГрК РФ. Смысл данного принципа видится в том, что при наличии множества предусмотренных законом и иными актами документов указанные в коммен-тируемом пункте документы территориального планирования и правила землепользования и застройки являются основопо-лагающими, необходимыми, незаменимыми, обязательными <1>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт-Издат, 2006.

<1> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2004.

5. Участие граждан базируется на ст. 32 Конституции РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государ-ства как непосредственно, так и через своих представителей, ст. 33 Конституции РФ о праве граждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, ст. 31 Конституции РФ о праве проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование <1>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л.А. Окунькова) включен в информационный банк со-гласно публикации - БЕК, 1996 (издание 2-е, дополненное и переработанное).

<1> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: Юристъ, 2000.

В соответствии с нормами Федерального закона "Об общественных объединениях" 1995 г. партии, общественные ор-ганизации, профессиональные союзы, коммерческие и некоммерческие общественные объединения должны действовать на основе российского законодательства и в соответствии со своими уставами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общественных объединениях" / Под ред. В.В. Лапаевой. М., 2000.

Свобода участия общественности в градостроительной деятельности во многом определяется ее информационным обеспечением (см. ст. 56 - 57 гл. 7 ГрК РФ "Информационное обеспечение градостроительной деятельности" и комментарии к ним).
Согласно ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должно-стные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В соответствии со ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется Федеральным законом от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" (согласно ему к засекреченным сведениям не может относиться информация об экологии, угрозах здоровью, нарушениях прав и свобод граждан).
Эти принципы реализуются в нормах Федеральных законов "Об информации, информационных технологиях и защите информации" от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ и "О гидрометеорологической службе" от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону "О гидрометеорологической службе" / Под ред. А.И. Бедрицкого; Рук. авт. кол. С.А. Боголюбов. СПб.: Гидрометеоиздат, 2003.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге и ряде субъектов РФ приняты законы об участии жите-лей в обсуждении градостроительных проектов, в архитектурно-планировочном проектировании и в градостроительстве. Так, в г. Москве 25 июня 1997 г. принят Закон "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве".
6. В науке ответственность делится на субъективную (моральную, существующую внутри субъекта ответственности) и объективную (чисто юридическую, наступающую извне). Сопоставление с п. 11 комментируемой статьи ГрК РФ свидетельствует о том, что в п. 6 подразумевается перечень субъектов - органов публичной власти, призванных заботиться о благоприятных условиях жизнедеятельности человека.
Под благоприятными условиями жизнедеятельности можно понимать наряду с указанными в комментируемой статье право граждан на выбор местожительства, соблюдение санитарных правил, рациональное размещение рекреационных и оздоровительных учреждений, предприятий социального и культурно-бытового обслуживания населения, доступность мест работы и отдыха.
Предлагаемые характеристики соответствуют ст. 42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружаю-щую среду. Более точные параметры предусматриваются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополу-чии, санитарно-эпидемиологическом надзоре, законодательством о здравоохранении.
В ходе административной реформы Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 и от 20 мая 2004 г. N 649, Феде-ральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ и от 29 декабря 2004 г. осуществляется разграничение градостроитель-ных и иных функций между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и орга-нами местного самоуправления.
При этом повышается роль органов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению, способных учесть его мнение в ходе градостроительной деятельности <1>.
--------------------------------
<1> Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2005.

7. В этом пункте конкретизируются параметры благоприятных условий жизнедеятельности человека, которые ранее устанавливались государственными стандартами, обязательными к исполнению. Теперь они должны приниматься самими изготовителями продукции и услуг и саморегулируемыми организациями.
В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. "О техническом регулировании" под техническим рег-ламентом понимается документ, который принят международным договором (ратифицированным Российским государством в порядке, установленном законодательством), федеральным законом, а в исключительных случаях - указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуа-тации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).
Целями принятия технических регламентов являются:
- защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муници-пального имущества;
- охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
- предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
С учетом степени риска причинения вреда продукцией, работами техническими регламентами устанавливаются ми-нимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, химическую, ядерную и радиационную безопасность, электромагнитную совместимость приборов и оборудования, а также ветеринарно-санитарные и фитоса-нитарные требования, актуальные для городских и сельских поселений.
Федеральным законом "О техническом регулировании" предусматривается процедура разработки, опубликования и публичного обсуждения проекта технического регламента, опубликования уведомления о разработке и внесении проекта в Государственную Думу РФ, рассмотрения, экспертизы и принятия федерального закона о техническом регламенте в Феде-ральном Собрании РФ.
8. Здесь осуществляется дальнейшая расшифровка параметров и требований, предусмотренных предыдущими прин-ципами законодательства о градостроительной деятельности. Значительная часть указанных здесь требований излагается в Федеральных законах "О безопасности", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техно-генного характера", "О безопасности гидротехнических сооружений", "О борьбе с терроризмом", "О противодействии экс-тремистской деятельности", в иных федеральных законах, в Положении о МЧС России и других министерствах, а также в положениях о федеральных службах и федеральных агентствах, утвержденных постановлениями Правительства РФ, в дру-гих подзаконных актах.
9. Показательно, что природоохранные требования выделяются в качестве приоритетных среди других принципов за-конодательства о градостроительной деятельности. Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" требо-вания в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности делятся на:
1) общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 34);
2) требования в области охраны окружающей среды:
а) при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 35);
б) при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 36);
в) при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 37);
г) при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 38);
д) при эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 39);
е) при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации объектов энергетики; военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники (ст. 40, 41);
ж) при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений; при производст-ве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств (ст. 44, 45);
з) при обращении с отходами производства и потребления; при установлении защитных и охранных зон (ст. 51, 52) от негативного биологического (от разведения растений, животных, микроорганизмов) и физического (от шума, вибрации, электрических и магнитных полей) воздействий (ст. 50, 55).
Под экологической безопасностью согласно ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Мно-гими учеными видится синонимический ряд между понятиями "экологическая безопасность" и "охрана окружающей среды", хотя в ст. 72 Конституции РФ они используются порознь <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону "О гидрометеорологической службе" / Под ред. А.И. Бедрицкого; Рук. авт. кол. С.А. Боголюбов. СПб.: Гидрометеоиздат, 2003.

10. Одним из достоинств нового ГрК РФ является его направленность на сохранение культурного наследия и обеспе-чение благоприятных природных условий жизни.
Объекты культурного наследия могут быть всемирного, федерального, регионального и местного значения, в зависи-мости от чего и осуществляется соответствующими органами их признание и установление надлежащего режима охраны и использования. Установление их статуса может осуществляться организациями ЮНЕСКО при ООН, федеральными органа-ми исполнительной власти в области культуры, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного само-управления в зависимости от масштаба объекта культурного наследия с изъятием или без изъятия из владения физических либо юридических лиц, с передачей либо без передачи прав и обязанностей по сохранению этих объектов.
Соблюдение требований сохранения объектов культурного наследия предусматривается Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федера-ции" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" и ст. 95 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) учреждаются государственные природные заповедники, национальные парки, заказники, памятники природы, природные и дендрологические парки, ботанические сады, где запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая территория <1>. В ряде субъектов РФ и городских мегаполисов действуют свои законы об особо охраняемых природных территориях и объектах.
--------------------------------
<1> См.: Степаницкий В.Б. Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях". М.: Центр охраны дикой природы, 1999.

В соответствии с Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" вокруг них создаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в составе трех зон. Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения.
11. Принцип объективной юридической ответственности присущ всем отраслям права и законодательства и предполагает неотвратимость и всеобщность дисциплинарной, административной, имущественной (гражданско-правовой) и уголовной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области градостроительной деятельности. Раскрытию этого принципа посвящены гл. 8 "Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности" (ст. 58 - 62) ГрК РФ (см. комментарий к ней) и другие нормы ГрК РФ.
Правила и требования градостроительной деятельности, за нарушение которых могут наступать различные виды юридической ответственности, устанавливаются не только ГрК РФ, но и нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальных образований (органов местного самоуправления).
Так, Градостроительным кодексом Ленинградской области 1998 г. предусматриваются обязанности собственника не-движимости получать в порядке, установленном правилами градостроительного регулирования в Ленинградской области, разрешение на разработку проекта для строительства новых и реконструкции, расширения, изменения существующих зда-ний и сооружений на принадлежащем ему участке, а после согласования и утверждения проекта - разрешение на строитель-но-монтажные работы; согласовывать свои действия с соседями - собственниками, владельцами, арендаторами и другими пользователями недвижимости в случаях, затрагивающих их интересы.
12. Возмещение вреда в полном объеме является детализацией и одним из видов юридической ответственности как принципа законодательства о градостроительной деятельности. Возмещение вреда предусматривается ст. 59 и 60 ГрК РФ (см. комментарии к ним).
Общие основания ответственности за причинение вреда предусматриваются ст. 1064 ГК РФ, согласно которой вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.
Гражданским кодексом РФ, регулирующим имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, устанавливаются общие положения о возмещении вреда (ст. 1065 - 1083), возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина (ст. 1084 - 1094), возмещении вреда, причиненного вследствие недостатков товаров, работ и услуг (ст. 1095 - 1098), компенсации морального вреда (ст. 1099 - 1101).


Градостроительный кодекс РФ 1998 г. предусматривал следующие виды градостроительной документации:
1) градостроительная документация о градостроительном планировании развития территории Российской Федерации и частей территории Российской Федерации (градостроительная документация федерального уровня), которая включала Генеральную схему расселения на территории Российской Федерации и схемы градостроительного планирования развития частей территории Российской Федерации, включающих в себя территории двух и более субъектов РФ или части их терри-торий (консолидированные схемы градостроительного планирования);
2) градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий субъектов РФ (за ис-ключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) и частей территорий субъектов РФ (градостроительная документация уровня субъекта РФ), которая содержала территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, пригородных зон, иных территорий (тер-риториальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и частей террито-рий субъектов РФ);
3) градостроительная документация для территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образо-ваний, которая включала в себя градостроительную документацию о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и градостроительную документацию о застройке территорий городских и сельских поселений:
- территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов);
- генеральные планы городских и сельских поселений;
- проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований;
- проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений (проект планировки);
- проекты межевания территорий;
- проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений (проект застройки).
При введении в действие ГрК РФ встает вопрос о действии указанных видов градостроительной документации. Феде-ральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" установил, что утвержденная до введения в действие ГрК РФ градостроительная документация, а также принятые до введения в действие ГрК РФ правила землепользования и застройки городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований) действуют в части, не противоречащей ГрК РФ.
Задача данной нормы заключается, с одной стороны, в сохранении преемственности ранее разработанной градостроительной документации, с другой - в предотвращении возможных противоречий между ГрК РФ и градостроительной документацией, принятой до введения его в действие.
Решение о применении или неприменении градостроительной документации принимают уполномоченные органы го-сударственной власти или местного самоуправления, разработавшие и утвердившие градостроительную документацию соответствующего уровня. Физические или юридические лица могут обжаловать такие решения в судебном порядке, а также самостоятельно предъявить требования о признании градостроительной документации не действующей в той части, которая, по их мнению, противоречит ГрК РФ.

На сайте также ищут:
Статья 6. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности
Статья 58. Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности
Статья 23. Содержание генерального плана поселения и генерального плана городского округа
Статья 38. Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства
Статья 47. Инженерные изыскания для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства